Запрет иностранных медиа: может ли государство ссылаться на «взаимность»?

Запрет зарубежных СМИ как «ответная мера»

Ответ государства на вопрос «а зачем вообще было принимать новый закон», исходя из официально сделанных заявлений, звучит следующим образом: в целях «защиты национальных интересов в медиасфере» и «расширения инструментов для реагирования на недружественные действия в отношении Беларуси». 

Один из таких новоявленных «инструментов» возник вместе со статьей 51–3 Закона и подразумевает право Министерства информации запрещать иностранные СМИ в качестве «ответной меры». В данном случае государство будет «отвечать» на запрет в иностранном государстве деятельности «белорусских СМИ».

Эти полномочия, на первый взгляд, в определенной степени напоминают принцип взаимности, широко действующий в международном частном праве (например, суд признает иностранные судебные решения при условии, что в иностранном государстве также признаются решения этого суда). Однако насколько указанный принцип может быть применим к регулированию медиасферы? Будет ли он противоречить нормам прав человека? Может ли он «снять» с государства ответственность?

Мы попробуем ответить на эти вопросы и определить, насколько новая статья 51–3 соответствует международным обязательствам, которые Беларусь когда-то добровольно на себя взяла.

Запрет зарубежных СМИ и свобода слова

Разумеется, любое законодательство в сфере регулирования медиа имеет отношение к правам человека, в частности, к свободе выражения мнения. Так как государство гарантирует каждому человеку данную свободу, оно должно следить за тем, чтобы его правовая система соответствовала ее основополагающим стандартам.

Если государство запрещает зарубежные медиа, это непосредственным образом затрагивает как право на распространение информации журналистов этого медиа, так и права людей внутри Беларуси получать эту информацию. В данном случае речь идет об ограничении их прав, а ключевой вопрос заключается, в том, насколько такое ограничение может считаться правомерным.

Ратифицировав Международный пакт о гражданских и политических правах, Беларусь взяла на себя обязательство ограничивать свободу выражения мнения лишь при соблюдении тех условий, которые предусмотрены статьей 19 Пакта. Данная статья гласит, что любое ограничение должно быть 1) предусмотрено законом и 2) являться необходимым для 3) уважения прав и репутации других лиц ИЛИ охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Лишь при соблюдении всех трех условий ограничение права не будет считаться его нарушением.

Когда мы обращаемся к первому из критериев — наличию закона (то есть государство вообще не имеет права вмешиваться в свободу слова вне процедуры, которая предусмотрена его же законами) — необходимо помнить, что любой подобный закон должен строго соответствовать статье 19 Пакта. Это значит, что закон может предусматривать лишь те ограничения, которые 1) являются необходимыми для 2) уважения прав и репутации других лиц ИЛИ охраны государственной безопасности, etc. Если же закон выходит за указанные рамки, то его применение по отношению к любому человеку будет нарушать его свободу выражения мнения.

Итак, для того, чтобы новое положение о запрете иностранных СМИ соответствовало стандартам Пакта, оно должно преследовать одну из правомерных целей, перечисленных выше, а также является необходимым (под данным критерием подразумевается, в том числе, соблюдение принципа соразмерности, то есть ограничение должно быть «соразмерно» угрозе).

Обращаясь к вопросу наличия правомерной цели, государство должно продемонстрировать, что функционирование зарубежного СМИ представляет угрозу для прав и репутации других лиц, государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Угроза должен иметь вполне конкретный характер, например, СМИ систематически публикует сугубо приватную информацию частных лиц, не представляющую общественного интереса, или в ситуациях общественной напряженности призывает к насилию в отношении какой-либо группы. То есть ограничение должно быть основано на оценке деятельности конкретного зарубежного медиа.

В случае же с новой статьей 51–3 Закона запрет зарубежного медиа никаким образом не связан с деятельностью этого медиа. Для того, чтобы Министерство информации могло запретить иностранное СМИ, достаточно уведомления МИД Беларуси о том, что в иностранном государстве действует запрет на какое-либо из СМИ, зарегистрированных в Беларуси. 

Соответственно, запрет иностранных медиа, который предусматривает статья 51–3, преследуя единственную цель — «реагирования на недружественные действий в отношении Беларуси» (которая, разумеется, не входит в перечень правомерных целей) — не имеет связи с конкретной угрозой, которую эти СМИ могут представлять. Такое положение дел, как можно заметить, противоречит условию о «правомерной цели».

Даже если представить, что такая угроза в действительности бы существовала и в каждом конкретном случае была доказана государством, ограничение по-прежнему должно оставаться необходимым и соразмерным. Соразмерность подразумевает, среди прочего, что государство должно использовать наименее ограничительное средство из числа тех, с помощью которых может быть достигнут желаемый результат. То есть, возвращаясь к примеру СМИ, которое публикует приватную информацию частных лиц, не представляющую общественного интереса, государство может, например, ограничить доступ к данной информации, вместо того, чтобы лишать СМИ регистрации.

Если же мы посмотрим на положения новой статьи 51–3 через призму «соразмерности», то обнаружим, что запрет иностранных СМИ подразумевает целый ряд ограничений: запрет на изготовление и распространение продукции зарубежного медиа (в том числе, в интернете), лишение аккредитации его журналистов, закрытие всех корреспондентских пунктов, аннулирования разрешения, блокировка всех его вебсайтов. Сомнительно, что столь широкий перечень действий, которые подразумеваются под «запретом» зарубежного медиа, может считаться «наименее ограничительным средством».

Таким образом, новое законодательное положение о запрете иностранных медиа противоречит требованиям статьи 19 Пакта, в силу чего, когда государство начнет применять его на практике и запрещать иностранные СМИ, это будет свидетельствовать о нарушении международных обязательств по правам человека.

Принцип взаимности как «оправдание» для нарушения

Если запрет иностранных медиа в Беларуси будет нарушать права человека, можно предположить, что запрет «белорусских» медиа в иностранном государстве при определенных обстоятельствах также может рассматриваться как нарушение со стороны этого государства. То есть мы можем рассмотреть ситуацию, при которой иностранное государство нарушает свои международные обязательства, запрещая «белорусское» медиа, и попробовать ответить на вопрос, может ли это нарушение «оправдать» последующее нарушение со стороны Беларуси.

Следует начать с того, что сама по себе идея взаимности не чужда международному праву. Суть данной идеи может быть проиллюстрирована следующим образом: заключая международный договор, государства обмениваются взаимными правами и обязанностями. Это, в свою очередь, создает взаимозависимость обязательств — то есть возникновение, исполнение и прекращение обязательств одного государство зависит от наложения соответствующих обязательств на другое государство. Исходя из этого, например, статья 60 Венской конвенции о праве международных договоров гласит, что если одно государство существенно нарушает двусторонний договор, другое государство имеет право его приостановить или прекратить. Когда речь идет о многосторонних договорах, данное правило также продолжает действовать с определенными условиями.

Учитывая, что Пакт является многосторонним международным договором, может ли Беларусь, в ответ на невыполнение со стороны другого государства-участника обязательств по правам человека, приостановить или прекратить для себя его действие?

Ответ будет отрицательным. Дело в том, что статья 60 Венской конвенции прямо закрепляет, что данное правило не применяется к положениям, касающимся защиты человеческой личности, которые содержатся в договорах гуманитарного характера.

Статья 19 Пакта, в свою очередь, может выступить одним из примеров таких положений. Соответственно, обязательства по правам человека, отраженные в Пакте, не «исчезают» и продолжают действовать для Беларуси — вне зависимости от соблюдения договора другими государствами.

В этой связи может возникнуть вполне резонный вопрос: почему для обязательств по правам человека не «работает» принцип взаимности? Дело в характере самих обязательств. Как правило, международные договоры создают права и обязанности одного государства по отношению к другому государству. Но, когда речь заходит о договорах в сфере прав человека, мы сталкиваемся с новым субъектом — индивидом.

Пакт порождает обязательства государства в первую очередь в отношении индивида (а не другого государства), а индивид (а не другое государство), в свою очередь, «наделяется»  правами. Указанная позиция была поддержана Комитетом по правам человека, который отметил, что «Пакт не представляет собой обмена взаимными обязательствами между государствами, а касается наделения людей правами». По этой причине принцип взаимности не применяется!

Однако значит ли это, что государства не заинтересованы в исполнении обязательств по правам человека другими государствами и, следовательно, этот вопрос их совершенно не должен касаться? Нет, не значит. Обязательства по правам человека формируют то, что можно обозначить как «всеобщий общественный порядок». Когда государство берет на себя обязательства по Пакту, оно выражает свою приверженность нормативной системе указанного «общественного порядка». Тем самым государства признают, что вопрос прав человека выходит за рамки сугубо национальных интересов и является вопросом общего интереса всех государств.

Это значит, что в определенном смысле, когда государство ратифицирует Пакт, оно также берет на себя обязательства по отношению к международному сообществу в целом, а все международное сообщество (в лице каждого отдельного государства) обладает законным интересом в исполнении государством этого договора (то есть соблюдении прав человека).

Такие международные обязательства называются обязательствами erga omnes (лат. «относительно всех»). И тот факт, что обязательства по правам человека обладают характером erga omnes имеет прямое отношение к вопросу о том, может ли государство реагировать на нарушение прав человека другими государствами. В данном отношении возникает вопрос: если любое государство заинтересовано в исполнении прав человека другими государствами, может ли оно правомерно «оказать давление» посредством неисполнения собственных обязательств?

Запрет иностранных СМИ и ответственность государств

Действительно, когда речь идет об обязательствах erga omnes, любое государство, связанное аналогичным обязательством, может потребовать от государства, допускающего нарушение, прекращения этого нарушения и предоставления заверения и гарантий неповторения. Но далеко не любое государство имеет право на несоблюдение своих обязательств с целью «заставить» другое государство соблюдать свои обязательства (то есть право применить контрмеры).

В праве международной ответственности государств существует такой механизм как «контрмеры», связанный с несоблюдением международных обязательств одним государством в ответ на нарушение международных обязательств другим государством. То есть при определенных обстоятельствах одно государство, которое хочет побудить другое государство исполнять свои обязательства, может также не выполнить какое-либо из своих обязательств, и это будет считаться правомерным.

Когда речь идет об обязательствах по правам человека, контрмеры может применить не любое государство, а то государство, которое особо затронуто нарушением. Если государство может считаться «особо затронутым», то оно освобождается от ответственности за нарушение своего международного обязательства, если такое нарушение соответствует критериям контрмер.

Возвращаясь к нашей ситуации, если представить, что иностранное государство неправомерно запрещает белорусское СМИ, тем самым нарушая права белорусских граждан, которые в нем работают, Беларусь действительно можно считать «особо затронутым» государством. 

Однако помимо иных условий, которые нужно соблюсти для правомерности контрмер, важен следующий аспект. Контрмеры не могут затрагивать обязательств по защите основополагающих прав человека. Соответственно, даже если представить, что Беларусь имеет право на применение контрмер, она не может нарушать «в ответ» свои обязательства в отношении основополагающих прав человека. То есть запрет иностранных СМИ, предусмотренный новой редакцией Закона о СМИ, не может быть оправдан тем, что иностранное государство также нарушает свои обязательства.

Таким образом, становится очевидным, что новое полномочие Министерства информации по запрету иностранных СМИ нарушает международные обязательства Беларуси по уважению свободы выражения мнения, и ссылка на «взаимность» никак не может оправдать указанное нарушение.

Читайте ещё: 

Гайд по легализации и «паспортам иностранцев» в Литве и Польше

Остаться в профессии. Вся помощь журналистам и медиа по одной ссылке

Неточность, домысливание, фото детей. Что могут признать нарушением законодательства в Литве?