Закон «О СМИ». Ключевые моменты изменений и анализ применения их на практике

Закон «О СМИ».

Ключевые моменты изменений и анализ применения их на практике

ВВЕДЕНИЕ

В 2020 году Беларусь заняла 153 место из 180 возможных в рейтинге свободы прессы. В 2021 году ситуация только усугубилась: Беларусь оказалась на 158 месте, а также была названа самой опасной страной в Европе для журналистов. В кратком обзоре ситуации со свободой прессы в Беларуси Репортеры без границ отметили угрозы и насилие в отношении критически настроенных блогеров и журналистов, произвольное ограничение доступа к интернету и информации, блокировку ведущих новостных порталов и — в целом — репрессии беспрецедентных масштабов, последовавшие за протестами 2020 года.

Одна из составляющих методологии вышеупомянутого индекса — законодательное регулирование деятельности средств массовой информации (далее — СМИ). Несовершенное законодательство, противоречащее международным обязательствам Республики Беларусь в области прав человека, является одной из ключевых предпосылок кризиса свободы слова. 

В 2021 году в законодательство были внесены изменения и дополнения, увеличивающие и без того значительную дистанцию между национальным регулированием деятельности СМИ и применимыми международными стандартами. В частности, были приняты Закон от 24.05.2021 № 110‑З «Об изменении законов по вопросам средств массовой информации» (далее — Закон 110‑З), Закон от 24.05.2021 № 108‑З «Об изменении Закона «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» (далее — Закон 108‑З), Закон от 26.05.2021 № 112‑З «Об изменении кодексов по вопросам уголовной ответственности» (далее — Закон 112‑З). 

Основные ограничения деятельности СМИ, установленные в результате принятия вышеупомянутых НПА, следующие:

• введены новые ограничения для регистрации СМИ, а также дополнительные основания для прекращения деятельности СМИ, в том числе во внесудебном порядке;

• введены дополнительные основания для ограничения доступа к интернет-СМИ;

• права журналистов были значительно ограничены, в то же время были введены дополнительные широко сформулированные обязанности, неисполнение которых может привести к произвольному лишению аккредитации журналиста;

• журналисты и средства массовой информации лишились возможности освещать публичный протест против властей, запрещена прямая трансляция массовых мероприятий в СМИ, если такие мероприятия организованы с нарушением закона;

• введены дополнительные ограничения на распространение информации;

• установлена возможность для ограничения государственным органом доступа в интернет или полной блокировки по произвольным основаниям.

Регулирование деятельности СМИ в Беларуси критиковалось правозащитниками и экспертами в области свободы выражения мнений и до 2021 года. Национальное законодательство в этой области нуждается в пересмотре и приведении в соответствие с международными обязательствами Республики Беларусь, применимыми стандартами и — при наличии возможности — лучшими существующими практиками в данной сфере. 

НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ

1. ДЕЙСТВУЮЩЕЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Даже в Конституции с изменениями и дополнениями, принятыми на референдуме в 2022 году, сохраняются установленные статьями 33 и 34 общие гарантии для каждого свободы мнений, убеждений и их свободного выражения, запрет на цензуру и монополизацию СМИ, а также гарантию права на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации, право на доступ к информации, затрагивающей права и законные интересы гражданина, основания для ограничения пользования информацией (“защита чести, достоинства, частной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав”).

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность СМИ, является Закон Республики Беларусь от 17.07.2008 N 427‑З «О средствах массовой информации” (далее — Закон о СМИ). Изменения и дополнения, внесенные в данный и иные НПА в 2021 году последовательно представлены ниже.

I Изменения и дополнения, введенные Законом 110‑З:

Закон 110‑З изменяет и дополняет положения Закона о СМИ в следующих аспектах:

I. Ограничение круга лиц, имеющих право на учреждение СМИ:

П. 3.5 и 3.6 ст. 10 Закона о СМИ предусматривают запрет на учреждение СМИ:

• Для иностранных юридических лиц, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также юридических лиц с иностранным участием в уставном фонде от 20% и более. Норма распространяется также на зарегистрированные до ее введения СМИ;

• Для физических и юридических лиц — учредителей СМИ, выпуск которых прекратился по решению суда (в течение 5 лет). Ранее данный срок составлял 3 года и касался только физических лиц.

• Для физических и юридических лиц — владельцев интернет-ресурса или сетевого издания, к которым ограничивался доступ (в течение 3 лет).

• Для участников (собственников имущества) организации, признанной экстремистской, (в течение 5 лет с момента вступления в силу решения суда о ее ликвидации).

II. Введение дополнительных оснований для лишения журналиста аккредитации: 

• Нарушение требований или невыполнение обязанностей, установленных ст. 34 и п. 2 ст. 52 Закона о СМИ в новой редакции. При этом статья 34 Закона, среди прочего, дополнена следующими обязанностями журналиста:

  • соблюдать ограничения при проведении предвыборной агитации, агитации по референдуму, отзыву депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, установленные избирательным законодательством;

  • не допускать нарушение норм профессиональной этики журналистов.

• Использование права журналиста в целях фальсификации информации, умышленного распространения недостоверной информации под видом достоверной, сбора информации в пользу третьего лица, в том числе юридического, не являющегося редакцией СМИ.

• Использование прав журналиста в целях опорочить при распространении недостоверной информации гражданина или какую-либо категорию граждан, по ряду оснований, среди которых — место работы и политические убеждения лица.

• Нарушение порядка аккредитации.

• Совершение любого другого умышленного противоправного деяния при осуществлении профессиональной деятельности.

При этом Закон о СМИ в редакции, действовавшей до принятия изменений и дополнений 2021 года, уже предусматривал использование института аккредитации для ограничения доступа журналистов к информации, уже посредством определения аккредитации как таковой проводя связь между возможностью осуществления журналистской деятельности и наличием аккредитации. Также статья 35 Закона о Сми предусматривала запрет на осуществление профессиональной деятельности журналистов иностранных СМИ на территории страны в отсутствие аккредитации, проводящейся Министерством иностранных дел.

III. Введение дополнительных ограничений на распространение информации:

• Запрет на публикацию результатов проведенного без аккредитации опроса общественного мнения по поводу общественно-политической ситуации в стране, республиканского референдума, выборов Президента, депутатов и членов парламента.

• Запрет на публикацию гиперссылок на информационные сообщения и материалы, содержащие запрещенную к распространению в СМИ и на интернет-ресурсах информацию.

iv. Прекращение выпуска СМИ по решению Министерства информации

До внесения рассматриваемых изменений и дополнений прекращение деятельности СМИ осуществлялось только по решению суда. Новая редакция закона предусматривает следующие основания для внесудебного прекращения деятельности:

• Юридическое лицо, выполняющее функции редакции СМИ, либо учредитель СМИ, либо владелец сетевого издания получили два и более письменных предупреждения в течение года.

• Межведомственная комиссия по безопасности в информационной сфере обнаружила в продукции СМИ информационные сообщения или материалы, распространение которых способно нанести вред национальным интересам Республики Беларусь. Данное обстоятельство также является основанием для ограничения доступа к интернет-ресурсу или сетевому изданию.

v. Делегирование правомочия по ограничению доступа к интернет-ресурсам, сетевым изданиям органам прокуратуры.

• У органов прокуратуры появляется право ограничить доступ к интернет-ресурсам и сетевым изданиям. В числе новых оснований для подобного решения выступает распространение сведений, направленных на пропаганду экстремистской деятельности или содержащих призывы к ней, а также распространение иной информации, способной нанести вред национальным интересам.

vi. Введение ограничения для названий сетевых изданий:

• Название сетевого издания должно совпадать с доменным именем интернет-ресурса. Несоблюдение этого требования является основанием для отказа в регистрации издания, что лишает его возможности получить статус СМИ.

II) Изменения и дополнения, введенные Законом 108‑З:

I. Запрет на освещение несогласованных акций в прямом эфире.

Закон устанавливает запрет на освещение в СМИ или в сети интернет в режиме реального времени массовых мероприятий, “проводимых с нарушением установленного порядка их организации или проведения, в целях их популяризации или пропаганды”.

II. Запрет на информирование о планируемом массовом мероприятии в отсутствие согласования.

Закон, в числе прочего, запрещает объявлять в СМИ, сети Интернет о дате, месте и времени проведения массового мероприятия до получения разрешения на его проведение.

III) Изменения и дополнения, введенные Законом 112‑З:

I. Введение уголовной ответственности за нарушение законодательства о СМИ.

Статья 198[1] Уголовного кодекса, содержащая настоящий запрет, устанавливает следующую санкцию: общественные работы, штраф, ограничение свободы на срок до 2 лет, лишение свободы на срок до 2 лет.

II. Уточнение интерпретации статьи “Оскорбление представителя власти”

Статья 369 Уголовного кодекса со введенными изменениями под оскорблением власти подразумевает отныне и распространение информации в как СМИ, так и в сети Интернет. Санкция по настоящей статье — штраф, арест, ограничение свободы на срок до 3 лет со штрафом или лишением свободы на срок до 3 лет со штрафом.

РЕГИСТРАЦИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СМИ

I. Учреждение и регистрация СМИ

Национальное регулирование:

Закон о СМИ в новой редакции предусматривает разрешительный порядок регистрации СМИ — при этом требование о регистрации сохраняется даже для печатных материалов, выходящих в свет относительно небольшим тиражом в 300 экземпляров.

Предусмотрены ограничения возможности являться учредителем СМИ для: 

• случаев недееспособности физического лица;

• физических и юридических лиц, ранее выступавших в качестве учредителей СМИ, выпуск которого прекращен по решению суда, исходя из предусмотренных в том же Законе оснований (включающих однократное нарушение положений Закона) (срок действия ограничения — 5 лет);

• физических и юридических лиц, ранее выступавших в качестве участников (собственников имущества) организации, признанной экстремистской (срок действия ограничения — 5 лет со дня вступления в законную силу решения суда о ликвидации подобной организации);

• иностранных граждан и юридических лиц, а также национальных юридических лиц, в которых доля прямого или косвенного владения иностранными субъектами (включая иностранные государства, иностранные физические и юридические лица, международные организации, субъекты, не являющиеся юридическими лицами) равна или превышает 20 % уставного фонда.

Перечисленным лицам будет отказано в регистрации СМИ в Республике Беларусь.

Предусмотрены и иные основания для отказа в регистрации. В частности, СМИ будет отказано в регистрации, если главным редактором назначается лицо, не являющееся гражданином Республики Беларусь. Также СМИ будет отказано в регистрации в случае наличия в Государственном реестре средств массовой информации СМИ с таким же названием или сходным с ним до степени смешения.

Международные стандарты и лучшие практики:

Британская правозащитная организация Артикль 19, ставящая целью защиту свободы выражения мнений и свободы информации во всем мире (Arti­cle 19, далее — Артикль 19) подчеркивает: “большинство демократических государств или не предписывают никаких формальных требований для учреждения печатных изданий, помимо стандартных требований для учреждения коммерческой организации, или налагают сугубо административные требования о регистрации, если представлена требуемая информация, например, адрес места нахождения или удостоверение личности владельцев, не предусматривая возможности отказа или прекращения регистрации СМИ” — при этом в качестве примера приводится регулирование в Австралии, Канаде, Германии, Нидерландах, Норвегии, США.

Вопрос о правомерности законодательного закрепления требования требования о регистрации печатных СМИ, выходящих в небольших тиражах, уже рассматривался в Комитете по правам человека Организации Объединенных наций (далее — КПЧ, Комитет) применительно к Беларуси (необходимо отметить, что на момент рассмотрения соответствующая норма предусматривала необходимость регистрации СМИ, выходящих тиражом в 200 и больше экземпляров): в сообщении КПЧ ООН № 780/1997 (Лапцевич против Беларуси) Комитет отметил отсутствие адекватного обоснования со стороны государства ограничительной нормы, предусматривающей необходимость регистрации для возможности опубликования и распространения листовок тиражом в 200 экземпляров и, соответственно, неправомерность подобного вмешательства в права, гарантируемые Международным пактом о гражданских и политических правах (далее — МПГПП).

Рекомендации:

Процедуру регистрации СМИ следует упростить и свести к уведомительному порядку, исключить любые искусственные ограничения для выхода СМИ на рынок.

Релевантные рекомендации были выдвинуты в анализе экспертов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее — ОБСЕ) касательно изменений в законодательство Республики Беларусь: “Нормы, устанавливающие ограничения на учреждение новых СМИ лицами, являвшимися ранее учредителями СМИ, которые прекратили свою деятельность на основании судебного или административного решения, подлежат изъятию. В качестве альтернативы предлагаемому регулированию может быть предложено дополнение Закона “О средствах массовой информации” нормой, предусматривающей возможность отказа в регистрации СМИ в случае установления в судебном решении о прекращении / приостановлении деятельности СМИ временного ограничения на создание новых средств массовой информации для лиц, виновных в прекращении / приостановлении деятельности”. В анализе экспертов ОБСЕ отмечается также, что ограничение права быть учредителем СМИ на лимитированный срок может быть исключительно мерой индивидуального воздействия, примененной судом по результатам рассмотрения конкретных обстоятельств дела.

Также релевантная для целей настоящего анализа рекомендация была сделана Артикль 19 применительно к Закону Республики Казахстан “О средствах массовой информации”, содержавшему аналогичный беларусскому запрет на владение СМИ юридическим лицом с иностранным участием в размере 20% или более. Организация отметила: “Ограничение доли иностранной собственности на уровне 20 процентов может привести к лишению сектора массовой информации необходимых иностранных инвестиций и нуждается в пересмотре”.

II. Прекращение деятельности СМИ:

Национальное регулирование:

Законодательство Республики Беларусь предусматривает возможность прекращения выпуска СМИ как в судебном порядке, так и в административном (описан ниже).

В судебном порядке выпуск СМИ может быть прекращен по инициативе Министерства информации в случае однократного нарушения иностранными СМИ порядка распространения информации, а также по инициативе прокурора в случае, если должностным лицам редакции СМИ или учредителю в течение года было вынесено два и более официальных предупреждения о недопустимости повторного совершения нарушений законодательства.

Международные стандарты и лучшие практики:

В практике ЕСПЧ по данному вопросу четко прослеживается запрет на применение несоразмерно серьезных санкций в делах об ограничении свободы выражения мнения. Для СМИ, выполняющих функцию “общественных надзирателей”, эти санкции должны быть еще более мягкими, в противном случае наказание — каким бы мягким ни было — может иметь сдерживающее влияние на деятельность СМИ, введение самоцензуры, что губительно для демократии. Прекращение деятельности средства массовой информации является крайней мерой, которая, по мнению организации, никогда не может быть обоснованно применена к печатному СМИ.

Рекомендации:

Эксперты ОБСЕ отмечают: вне зависимости от тяжести совершенного правонарушения, его типа, порядка установления факта нарушения и вины субъектов отношений в сфере массовой информации, деятельность СМИ может быть прекращена только судом, в рамках процедуры, обеспечивающей прозрачность рассмотрения дела и взвешенность вынесенного решения. Только такой подход соответствует международным обязательствам, стандартам и практике иных стран- участников ОБСЕ.

ОГРАНИЧЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С РАСПРОСТРАНЕНИЕМ ОПРЕДЕЛЕННЫХ ВИДОВ ИНФОРМАЦИИ

Национальное регулирование:

Статья 38 Закона о СМИ и до внесения изменений и дополнений 2021 года предусматривала ряд широко сформулированных запретов, среди которых — запрет на распространение информации, направленной на пропаганду войны, экстремистской деятельности или содержащей призывы к такой деятельности, <…> другой информации, распространение которой способно нанести вред национальным интересам Республики Беларусь или запрещено законодательством. Нововведения 2021 года включают в себя запрет на распространение результатов опросов общественного мнения, относящихся к общественно-политической ситуации в стране, референдумам и выборам, проведенных без получения аккредитации, а также запрет на указание гиперссылок на информационные сообщения и / или материалы, содержащие информацию, распространение которой запрещено.

Международные стандарты и лучшие практики:

Базовый подход к свободе распространения информации и ценности этой свободы был заложен в Заключительном акте первого саммита глав государств и правительств государств-участников СБСЕ, содержащем цель “облегчать более свободное и широкое распространение всех форм информации”.

КПЧ ООН в своем Замечании общего порядка (далее — ЗОП) № 34 уточнил и развил содержание права на получение и распространение информации, закрепленного в статье 19 МПГПП, отметив, среди прочего, что ссылка на законы, касающиеся национальной безопасности, служебной тайны и иных подобных вопросов  с целью утаить от широкой общественности информацию, представляющую законный общественный интерес и не угрожающую национальной безопасности, представляет собой нарушение пункта 3 упомянутой статьи. Комитет подчеркнул необходимость тщательно подходить к обеспечению строгого соблюдения требований к ограничениям права в процессе разработки и применения таких законов: в частности, соблюдение принципа соразмерности требует учитывать форму выражения мнения, средства и цели его распространения.

ЕСПЧ в своей практике неоднократно подчеркивал ключевую роль СМИ как “сторожевого пса” в демократическом обществе, связывая функцию журналистов по распространению информации и идей по всем вопросам, представляющим общественный интерес, с правом общественности такую информацию получать и особой защитой этого права.

В любом случае, ограничения в распространении информации должны ограничения должны основываться главным образом на содержании конкретных материалов, а не ресурсов целиком; кроме того, запрет распространения информации, содержащей критику правительства или его политики, недопустим.

Применительно к запрету на публикацию гиперссылок, ведущих на ресурс с запрещенной информацией, важно отметить следующие выводы из практики ЕСПЧ: Суд отмечал, что вопрос о правомерности использования гиперссылки должен разрешаться судом применительно к конкретным обстоятельствам дела, ответственность следует возлагать исключительно при наличии достаточных и обоснованных причин. В числе вопросов, к которым должен обращаться суд в оценивании упомянутых дел, ЕСПЧ перечислил следующие: а) выражение одобрения “запрещенного” контента со стороны лица, оставившего гиперссылку, б)  использовало ли такое лицо “запрещённый” контент, в) было ли лицо осведомлено (или могло разумно предполагать), что распространение оспариваемого материала незаконно, г) действовало ли лицо добросовестно, в соответствии с журналистской этикой. Суд отметил: ситуация, в которой законодатель рассматривает публикацию гиперссылки как основание для ответственности автора за содержание материала, по сути, последнему не подконтрольного, может негативно влиять на свободу выражения мнения в интернете.

Рекомендации:

Исключить широко сформулированные запреты на распространение общественно важной информации, в частности, снять запрет на распространение результатов опросов общественного мнения, относящихся к общественно-политической ситуации в стране, референдумам и выборам, проведенных без получения аккредитации, в полном объеме.

ПОЛНОМОЧИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ПО ВМЕШАТЕЛЬСТВУ В ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СМИ

I. Приостановление доступа к СМИ:

Национальное регулирование:

Закон о СМИ предусматривает возможность приостановления выпуска СМИ на срок до 3 месяцев решением Министерства информации в следующих случаях:

• в случае вынесения в отношении редакции или учредителя СМИписьменных предупреждений и отсутствия устранения (или уведомления об устранении) нарушений, упомянутых в данных предупреждениях, в установленный срок;

• в случае, если предъявлен в суд иск о прекращении выпуска СМИ.

Международные стандарты и лучшие практики:

Применительно к вопросу приостановления деятельности СМИ, целесообразно обратиться к практике ЕСПЧ, исходя из которой непропорциональным вмешательством было признано даже требование о приостановлении публикации и распространения печатного СМИ на короткий период времени. В этой связи судьи ЕСПЧ подчеркнули специфику деятельности СМИ: особенность природы новостных публикаций заключается в том, что они, не будучи распространенными вовремя, “теряют свою ценность и интерес для общественности”.

Артикль 19 рассматривает приостановление деятельности СМИ как “наиболее суровое наказание, которому может быть подвергнуто СМИ, уступающее лишь прямому запрету”.

II. Ограничение доступа к сетевым СМИ и интернет-ресурсам:

Национальное регулирование:

Законодательство предусматривает возможность ограничения доступа к вышеназванным ресурсам во внесудебном порядке — как по инициативе органа исполнительной власти в сфере массовой информации, так и по инициативе прокуратуры. Нововведения 2021 года также уполномочили органы прокуратуры ограничивать доступ к ресурсам и изданиям, на которых распространяется информация, направленная на пропаганду экстремистской деятельности или содержащая призывы к такой деятельности, иная информация, распространение которой способно нанести вред национальным интересам Республики Беларусь.

Одной из законодательных новелл выступает возможность ограничения доступа к интернет-ресурсу не только в случае неоднократного получения требования об устранении уже совершенного нарушения законодательства, но и в случае наличия предупреждения о недопустимости нарушения законодательства о СМИ. Одним из нарушений, способных стать основанием для блокировки интернет-ресурса, является решение Межведомственной комиссии по безопасности в информационной сфере о наличии на интернет-ресурсе, в сетевом издании информационных сообщений и/или материалов, распространение которых способно нанести вред национальным интересам Республики Беларусь.

Возобновление доступа к интернет-ресурсу или сетевому СМИ даже по заявлению владельца последних может быть ограничено на срок, предусмотренный в решении об ограничении доступа (не более 6 месяцев).  В случае, если в сети выявляется копия заблокированного ресурса, доступ к ней также ограничивается. 

Международные стандарты и лучшие практики:

Применительно к вопросу внесудебного ограничения доступа к СМИ, необходимо отметить следующее: как и иные упоминаемые в настоящем анализе ограничения, ограничение свободы выражения мнений посредством блокировки доступа к интернет-ресурсам должно удовлетворять принятому в практике международных контрольных органов трехзвенному тесту на законность ограничения, соответствие легитимной цели и пропорциональность. Затрагивая вопрос блокировки доступа к интернет-ресурсам, ЕСПЧ в одном из ключевых постановлений по свободе выражения мнений в интернете “ООО Флавус и другие против России” отметил, во-первых, недопустимость тотальной блокировки доступа к сайту (даже в случае наличия исключительных обстоятельств, оправдывающих блокировку “незаконного” контента, ограничение доступа ко всему сайту должно иметь отдельное полноценное обоснование), и, во-вторых, необходимость создания адекватного правового регулирования, обеспечивающего как недопустимость произвольных ограничений, так и наличие эффективных средств правовой защиты для лиц, чьи интересы были затронуты. В частности, ЕСПЧ упоминает требование о предоставлении владельцам ресурса возможности для оспаривания предпринятой меры до ее реализации, обеспечение участия как затрагиваемых лиц, так и независимых экспертов в принятии решения, проведение оценки предпринимаемой меры с точки зрения целесообразности и соразмерности и обязательное санкционирование меры судом или другим независимым органом.

Рекомендации:

Как меры по временному приостановлению доступа к СМИ, так и меры по ограничению доступа к интернет-ресурсам в случае их законодательного закрепления (что вовсе не является обязательным и редко представляет собой пропорциональное ограничение свободы выражения мнений) должны быть санкционированы судом при проведении независимой оценки в каждом отдельном случае с обеспечением участия владельцев ресурса в данном процессе. Положения, допускающие прекращение деятельности СМИ или ограничение доступа к сетевым изданиям и интернет-ресурсам в административном порядке, должны быть изъяты. Такое основание для ограничения прав субъектов отношений в сфере массовой информации как принятие Межведомственной комиссией по безопасности в информационной сфере решения о признании информации, способной нанести вред национальным интересам Республики Беларусь, должно быть изъято из существующего регулирования.

РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНТЕРНЕТ-СМИ

I. Учреждение и регистрация интернет-СМИ.

Национальное регулирование:

Применительно к интернет-медиа установлен отдельный законодательный запрет на возможность быть учредителем: так, физическое или юридическое лицо, являющиеся владельцем интернет-ресурса или сетевого издания, доступ к которым был ограничен, не могут выступать в качестве учредителей СМИ в течение 3 лет со дня принятия соответствующего решения.

Законодательством предусмотрена возможность добровольной регистрации интернет-изданий для получения статуса СМИ. При этом отсутствие регистрации и соответствующего статуса не освобождает интернет-ресурсы от обязанностей, предусмотренных Законом о СМИ, и ответственности за их неисполнение. К примеру, статья 38 Закона о СМИ закрепляет недопустимость публикации запрещенной к распространению информации на интернет-ресурсах — в том числе, не имеющих статуса СМИ. Статья 23.5 Кодекса об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за распространение владельцем незарегистрированного интернет-ресурса упомянутых видов информации.

Нововведения в Закон о СМИ предусматривают также ограничение для регистрации интернет-ресурса в качестве СМИ: название сетевого издания отныне должно совпадать с доменным именем интернет-ресурса.

Международные стандарты и лучшие практики:

Применительно к вопросу о регистрации интернет-СМИ необходимо отметить Совместную декларацию о свободе выражения мнений в Интернете от 2011 года, в которой подчеркивается неправомерность применения “..мер, ограничивающих доступ к Интернету, к примеру, введение обязательной регистрации или других требований к поставщикам услуг <…> за исключением тех случаев, когда эти меры соответствуют международному праву в части мер по ограничению свободы выражения мнений”. В Совместной декларации от 2005 года также подчеркивается: “Никто не должен быть обязан регистрироваться или получать разрешение государственных органов для организации работы интернет-провайдера, сайта, блога или других онлайновых систем распространения информации, в том числе систем радиовещания через Интернет.”

II. Обязанность интернет-ресурсов модерировать комментарии под угрозой ответственности.

Национальное регулирование:

С 2018 года в Закон о СМИ введено требование обязательной  идентификации комментаторов на интернет-ресурсах. Владельцы последних несут  ответственность за информационные сообщения (включая комментарии), размещенные на их страницах третьими лицами. На практике выполнение данного требования подразумевает наличие премодерации комментариев либо полный запрет на комментирование публикуемых материалов.

Международные стандарты и лучшие практики:

Применительно к вопросу о модерации комментариев анализ практики ЕСПЧ позволяет установить четыре ключевых критерия, соответствие которым обусловливает правомерность требования удаления владельцем ресурса комментариев третьих сторон: а)  контекст и содержание комментариев; б) вопрос ответственности авторов комментариев; в) действия, предпринимаемые владельцем ресурса; г) последствия для лиц, права и законные интересы которых были затронуты комментариями. В любом случае, оценка ситуации должна быть нацелена на установление справедливого баланса между правом на свободу выражения мнения и правом субъекта, на который нацелены комментарии. Таким образом, возложение ответственности за содержание комментариев третьих лиц на владельцев ресурса является несоразмерной мерой, преследующей абстрактные цели. Судьи ЕСПЧ признали обоснованными санкции, в отношении владельца интернет-ресурса, не удалившего вовремя комментарии третьих лиц, учитывая ненавистнический характер комментариев и содержащиеся в них призывы к насилию. 

Рекомендации:

Нормы, устанавливающие ограничения на учреждение новых СМИ лицами, являвшимися ранее учредителями СМИ / владельцами интернет ресурсов, которые прекратили свою деятельность на основании судебного или административного решения, подлежат изъятию.

Нормы, закрепляющие общее требование идентификации комментаторов и возлагающие ответственность за комментарии третьих лиц на владельцев медиа, должны быть изъяты из регулирования для избежания самоцензуры и иных негативных последствий для возможностей реализации свободы выражения мнений как третьими лицами, так и авторами публикаций.

 

АККРЕДИТАЦИЯ ЖУРНАЛИСТОВ

Национальное регулирование:

Законодательство Беларуси предусматривает двойное регулирование в отношении аккредитации журналистов: с одной стороны, существует право на аккредитацию при государственных органах, политических партиях, других общественных объединениях, иных юридических лицах; с другой стороны, аккредитация используется в качестве составляющей разрешительного режима работы иностранных журналистов, которые допускаются к работе только при получении такой аккредитации.

При этом для участия в освещении конкретных мероприятий, событий, иных видов деятельности органов власти и юридических лиц иностранные журналисты должны получать дополнительную аккредитацию.

Закон о СМИ запрещает необоснованный отказ в аккредитации журналистов средств массовой информации и предусматривает следующие основания для лишения аккредитации:

• совершение умышленного противоправного деяния при осуществлении профессиональной деятельности;

• нарушение установленного порядка аккредитации;

• нарушение редакцией СМИ установленного порядка аккредитации.

Международные стандарты и лучшая практика:

В отношении журналистской работы КПЧ ООН в Зоп №34  отмечает: “Журналистские функции выполняет широкий круг лиц, в том числе профессиональные штатные репортеры и аналитики, блогеры и другие лица, которые публикуются в печатных изданиях, Интернете или где-либо еще, поэтому существование общих государственных систем регистрации журналистов или выдачи им лицензий является несовместимым с пунктом 3.”

В этом же разъяснении Комитет обращает внимание на то, что ограничения на аккредитацию допустимы лишь в случаях, “когда для журналистов необходимо предоставить привилегированный доступ в некоторые места или на некоторые события. Такие ограничения не должны носить дискриминационный характер и должны применяться в соответствии со статьей 19 и другими положениями МПГПП на основе объективных критериев и с учетом того, что журналистские функции выполняет широкий круг лиц”.

В частности, по мнению Бюро представителя по вопросам свободы СМИ ОБСЕ, “..аккредитация позволяет определить те СМИ и тех журналистов, которые действительно специализируются на освещении деятельности государственной власти, с целью предоставления им первоочередного права на получение соответствующей информации”.

Применительно к ограничению деятельности журналистов иностранных СМИ, Бюро представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ также высказывало обеспокоенность запретом на профессиональную деятельность в отсутствие специальной аккредитации в МИД и напоминало, что Беларусь взяла на себя обязательство “облегчать более свободное и широкое распространение всех форм информации, поощрять сотрудничество в области информации и обмен информацией с другими странами и улучшать условия, в которых журналисты из одного государства-участника осуществляют свою профессиональную деятельность в другом государстве-участнике”.

Рекомендации:

Регулирование института аккредитации следует пересмотреть: закон должен исходить из создания максимальных возможностей для регулирования отношений между представителями медиа-сообщества и организациями в формате диалога, в рамках которого правила должны устанавливаться участниками отношений по аккредитации, а не государством.

Эксперты ОБСЕ отметили целесообразность законодательного закрепления  положений, исключающих возможность злоупотребления для стороны, устанавливающей правила аккредитации: такие правила должны соответствовать законодательству, не должны быть дискриминационными.