Новое положение об аккредитации иностранных журналистов: что изменилось

Принятию нового Положения предшествовал ряд событий, направленных на ограничение возможности иностранных журналистов освещать события в Беларуси, связанные с выборами президента 2020 года.

Так, в преддверии выборов не менее 100 журналистов, запросивших аккредитацию в Министерстве иностранных дел, не получили ответа на свои заявки в установленный законом срок. В результате они не смогли работать в Беларуси легально. Несколько журналистов, не имевших аккредитации, были депортированы, получив запрет на въезд в Беларусь. По меньшей мере 50 иностранным журналистам был запрещен въезд в Беларусь «по причине отсутствия аккредитации для осуществления журналистской деятельности на территории нашей страны». Известно как минимум о 19 журналистах, лишенных аккредитации МИД. Все журналисты, лишенные аккредитации и являющиеся гражданами других государств, были высланы из Беларуси.

18 сентября глава МИД Владимир Макей заявил, что в случае, если будут какие-либо санкционные меры в отношении белорусского государства, то в ответ будут приняты соответствующие шаги, которые могут касаться и работы иностранных СМИ, аккредитованных в Беларуси. Уже 2 октября действие всех выданных ранее аккредитаций иностранных журналистов было прекращено в связи с принятием нового Положения. Таким образом, все они оказались вне закона до получения новой аккредитации.

Белорусский МИД на своем официальном сайте прокомментировал новое Положение, указав на введение ряда норм, направленных на упрощение и облегчение порядка получения аккредитации для журналистов, в частности:

•  процедуры подачи документов на аккредитацию (как временную, так и постоянную) переведены в электронный формат;

•  журналисты получили возможность самостоятельно распечатать аккредитационную карточку для временной аккредитации;

•  сокращены сроки рассмотрения поданных на аккредитацию документов — с 20 дней до 5‑ти для временной аккредитации, с 2 месяцев до 30 дней для постоянной;

•  введена возможность продления постоянной аккредитации на срок до 3 лет (ранее — только до 1 года);

•  облечена в правовые рамки работа журналистов-фрилансеров в интересах иностранного СМИ.

Из текста Положения исключен запрет на работу в местном и зарубежном медиа одновременно, также больше не требуется аккредитовывать технических сотрудников СМИ — водителей и секретарей-переводчиков.

Несомненно, эти нововведения являются позитивными, но, на наш взгляд, важно обратить внимание на те положения, что неоправданно усложняет работу иностранных журналистов и СМИ в Беларуси.

Прежде всего, срок, на который выдается временная аккредитация, сокращен с двух месяцев до двух недель. Таким образом, журналисту надо четыре раза получать аккредитацию вместо одного, и то, что срок рассмотрения заявки сокращен, фактически не дает особых преимуществ. Пятидневный срок не решает проблему необходимости экстренного прибытия иностранных журналистов для освещения актуальных событий (как было, например, во время поствыборных протестов в Беларуси). Не имея возможности работать легально в таких случаях, журналисты не могут содействовать реализации права общества на информацию. Сейчас на сайте МИД Беларуси говорится:

«Для посещения Беларуси в целях осуществления журналистской деятельности в безвизовом режиме на срок до 30 суток через пункт пропуска Национальный аэропорт Минск получение иностранными журналистами аккредитации при МИД Беларуси является обязательным». Таким образом, аккредитация становится условием въезда в страну, что противоречит приведенным выше обязательствам в рамках ОБСЕ.

Новое Положение предусматривает, что в качестве журналистов иностранных СМИ аккредитуются, как правило, граждане государств, в которых зарегистрировано иностранное СМИ, в то время как ранее закреплялись равные права для белорусских и иностранных граждан. Такое положение, несомненно, является дискриминационным. Оно создает необоснованные препятствия для деятельности современных СМИ, многие из которых носят трансграничный характер, а также расположенных в странах, входящих в межгосударственные объединения со свободным движением рабочей силы, как, например, ЕС или союз Беларуси и России.

Очевидно, что поиск и направление журналистов с определенным гражданством потребует дополнительных времени и средств. Кроме того, это правило делает практически невозможным работу на иностранные СМИ белорусских журналистов-фрилансеров, возможности аккредитации фрилансеров на основании ходатайства иностранного СМИ значительно нивелируется.

Нововведением стал запрет на аккредитацию в качестве журналистов иностранных средств массовой информации членов семей работников дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, членов семей сотрудников представительств и органов международных организаций и межгосударственных образований. Вероятно, логика этого запрета состоит в том, что эти люди пользуются дипломатическим иммунитетом и не могут быть привлечены к ответственности по законодательству Республики Беларусь.

Привлечение к ответственности может иметь значение для лишения аккредитации иностранного журналиста. Ранее основаниями для этого были повторное в течение года нарушение правил аккредитации или распространение сведений, не соответствующих действительности, унижающих честь и достоинство граждан и (или) иных лиц, а также нарушение законодательства Республики Беларусь. Также МИД мог на полгода отозвать аккредитации у всех корреспондентов иностранного СМИ, которое «пользуется услугами журналистов и (или) иных лиц, лишенных (не имеющих) аккредитации в Республике Беларусь».

Согласно новому Положению об аккредитации, журналист иностранного СМИ может быть лишен аккредитации в связи:

1. с наличием в подготовленных журналистом иностранного СМИ материалах (материалах, в подготовке которых журналист принимал участие) информации, представляющей угрозу национальной безопасности, территориальной целостности или общественному порядку Республики Беларусь, здоровью и нравственности ее населения;

2. с наличием в подготовленных журналистом иностранного СМИ материалах (материалах, в подготовке которых журналист принимал участие) информации, распространение которой в СМИ ограничено или запрещено;

3. с установлением фактов иных нарушений журналистом иностранного СМИ законодательства Республики Беларусь.

Введение дополнительных оснований для лишения аккредитации, которое теперь может производиться, в том числе на основании ходатайства «иных государственных органов и организаций», является чрезмерным и нелогичным, поскольку существовавшее ранее основание, входящее также в новое положение, — нарушение законодательства Республики Беларусь — включает в себя весь спектр возможных нарушений.

Включение в данный перечень такого основания как наличие информации, распространение которой в СМИ ограничено или запрещено, вызывает недоумение. Поскольку перечня такой информации не приводится возникает вопрос: где и кем запрещено? В стране регистрации иностранного СМИ? В Республике Беларусь?

Очевидно, что эта формулировка перекликается со статьями 37, 38 Закона «О средствах массовой информации». При этом действие этого Закона распространяется на средства массовой информации, учреждаемые в Республике Беларусь, а также на иностранные средства массовой информации в части, касающейся их деятельности на территории Республики Беларусь и (или) распространения их продукции на территории Республики Беларусь. Поскольку речь идет о материалах, подготовленных тем или иным журналистом (без учета источника их публикации), будут ли приниматься во внимание материалы, подготовленные журналистом для других СМИ (отличных от того, от которого он или она аккредитовались)? По-видимому, составители Положения не задумались о том, возможна ли реализация данного пункта.

Неясно, на основании какой процедуры будет устанавливаться «наличие» той или иной информации в материалах журналиста, смогут ли это делать любые «государственные органы и организации». В отсутствие возможности обжаловать отказ в аккредитации и лишение аккредитации в суд это создает основания для произвольных ограничений свободы выражения мнений, вопреки международным обязательствам Беларуси.

Сейчас лишить аккредитации могут по ходатайству «иных государственных органов и организаций». Поводы могут быть такие:

• информация в статье или репортаже представляет «угрозу национальной безопасности, территориальной целостности или общественному порядку Республики Беларусь, здоровью и нравственности ее населения»;

• журналист распространил в СМИ информацию, распространение которой в медиа ограничено или запрещено;

• журналист иностранного СМИ нарушил законодательство Беларуси.

Очевидно, что первый пункт об информации, которая представляет «угрозу нацбезопасности», — это существенное изменение.

Еще одно новшество. Если в какой-то стране лишают аккредитации корреспондента белорусского СМИ, то МИД Беларуси может забрать ее у корреспондентов СМИ этой страны «на основе принципа взаимности». 

А теперь напомним, какие нормативно-правовые акты регулируют работу журналистов в Беларуси.

Статья 35 Закона Республики Беларусь «О средствах массовой информации» содержит часть 4, которая определяет, что осуществление профессиональной деятельности журналистов иностранных СМИ на территории Республики Беларусь без аккредитации запрещается.

В стране сложилась устойчивая практика привлечения журналистов к ответственности — суды наказывают большими штрафами за материалы, выходящие в иностранных СМИ. Основанием для привлечения к ответственности является статья 22.9 Кодекса об административных правонарушениях, согласно которой незаконное изготовление и (или) распространение продукции средств массовой информации влекут наложение штрафа в размере от 20 до 50 базовых величин.

ОО «Белорусская ассоциация журналистов» последовательно выступало за отмену запрета на деятельность иностранных журналистов без аккредитации, указывая на то, что аккредитация не должна рассматриваться как разрешение на работу и использоваться для необоснованного ограничения права на свободу слова, включая право на информацию. Также в нашей стране на практике невозможно обжаловать отказ в аккредитации, так как процедура для этого не закреплена в законодательстве, и суды отказываются рассматривать такие дела.

Порядок аккредитации иностранных журналистов должен соответствовать как внутреннему законодательству, так и международным обязательствам государства и как минимум не затруднять работу журналистов, чья деятельность направлена на реализацию права на информацию всего общества. Таким образом, это не является только «внутренним делом» государства.

Международный пакт о гражданских и политических правах (далее — МПГПП), ратифицированный Республикой Беларусь, гарантирует право на получение информации в пункте 2 статьи 19: «Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору». То есть данное право имеет трансграничный характер, что представляет собой важную гарантию для журналистов, осуществляющих профессиональную деятельность за рубежом.

Комитет по правам человека ООН (далее — КПЧ ООН), осуществляющий контроль за выполнением государствами-участниками МПГПП, в 2011 г. принял Замечание общего порядка № 34, дающее толкование и разъясняющее применение ст. 19 («Свобода мнений и их выражения»). Пункт 44 которого, в частности, затрагивает право журналистов на аккредитацию: «Ограничения на аккредитацию допустимы лишь в случаях, когда для журналистов необходимо предоставить привилегированный доступ в некоторые места или на некоторые события. Такие ограничения не должны носить дискриминационный характер и должны применяться в соответствии со статьей 19 и другими положениями Пакта на основе объективных критериев и с учетом того, что журналистские функции выполняет широкий круг лиц».

В своих решениях КПЧ ООН пришел к выводу, что государство обязано обеспечить журналисту, которому отказано в аккредитации, эффективное средство правовой защиты, включая независимый пересмотр заявки об аккредитации, и возможность обжаловать отказ в аккредитации, в том числе в судебные инстанции. КПЧ ООН также постановил в деле «К. Жуковский против Беларуси», что законодательный запрет на деятельность журналиста без аккредитации неправомерно ограничивает свободу выражения мнений, так как он не обоснован согласно требованиям необходимости и соразмерности, изложенным в пункте 3 статьи 19 МПГПП.

Являясь государством-членом ОБСЕ, Республика Беларусь взяла на себя целый ряд обязательств, касающихся доступа журналистов к информации, независимо от того, имеют они какую-либо аккредитацию или нет. В частности, это обязательства:

•  Оперативно пересматривать решения об отказе в выдаче аккредитации и виз (Итоговый документ Мадридской встречи).

•  Облегчать перемещение иностранных журналистов по территории государств-участников, за исключением мест, закрытых по соображениям безопасности (Хельсинский заключительный акт; Итоговый документ Мадридской встречи).

•  Создавать условия для общения с источниками информации, включая государственных должностных лиц (Хельсинский заключительный акт; Итоговый документ Мадридской встречи, Итоговый документ Венской встречи).

•  Предоставлять по запросу информацию относительно практических вопросов, таких, как правила ввоза, налоги и жильё (Итоговый документ Венской встречи).

•  Обеспечивать право на ввоз технического оборудования (фото‑, кино‑, магнитофонного, радио- и телевизионного) при условии последующего вывоза (Хельсинский заключительный акт).

•  Уважать потребность журналистов в профессиональной конфиденциальности (Итоговый документ Венской встречи).

В 2016 г. было издано Коммюнике Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ об аккредитации иностранных журналистов в целях реализации права на свободу информации, которое содержало рекомендации государствам-участникам пересмотреть свои правила аккредитации зарубежных корреспондентов (при их наличии), чтобы привести их в соответствие с обязательствами ОБСЕ в области свободы СМИ:

- важно, чтобы аккредитация зарубежных журналистов не становилась условием для получения визы или въезда в страну;

- важно, чтобы правила аккредитации улучшали условия работы для журналистов;

- правила аккредитации важно сделать четкими и прозрачными в отношении сроков и условий предоставления аккредитации, а также оснований для отказа в аккредитации и лишения аккредитации;

- важно обеспечить, чтобы фрилансеры имели право на получение аккредитации;

- аккредитация не может использоваться как инструмент контроля за содержанием публикаций, и она не должна ограничивать распространение информации между государствами. Отказ или лишение аккредитации не могут использоваться в качестве мер по борьбе с иностранной пропагандой.